郑少华《公益诉讼:环境法的“牙齿”》

       作者:郑少华

       近年来我们迎来了史上最大的环境危机:大江南北十面“霾”伏,首都成了“雾都”,环境群体性事件屡屡发生。此时,健全与完善环境法的实施机制是当前我国应对日益严重的环境问题与环境事件频发的重要举措。

       环境公益诉讼有利于解决现实生活中“有侵害,无责任”、“有危害,无诉讼”的现象,弥补了原告缺位现象,使环境法装上了“公益诉讼”的“钢牙”,确保了环境法的实施。

       客观存在的我国环境公益诉讼制度中的原告资格、起诉条件、公益诉讼类型、公益诉讼程序等都缺乏明确规定,导致各地的环境公益诉讼并不规范和案件偏少等问题。这些关系到环境公益诉讼运行的具体内容还有待相关立法进一步完善。

       自1979年颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》以来,全国人大已先后颁布并正在实施的环境保护类法律多达25部。光从立法角度来看,应该位居全世界环保立法先进国家序列,但是,无论是从全国人大执法检查,还是学界评价,或是民众感官来说,中国的环境法又是执行效果较差的法律之一。究其原因,除了环境法律意识单薄、立法技术滞后、环境标准不明确等因素外,不能不说环境法的实施机制存在着严重问题,打个不太形象的比喻:“环境法”这只老虎,没有“牙齿”。因此,近年来我们迎来了史上最大的环境危机:大江南北十面“霾”伏,首都成了“雾都”,环境群体性事件屡屡发生……
       健全与完善环境法的实施机制,应该是当前我国应对日益严重的环境问题与环境事件频发的重要举措。恰逢业已修订的《中华人民共和国民事诉讼法》在今年1月1日开始实施。该法第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该法明确提出了环境民事公益诉讼的新机制。因此,笔者欲结合新民诉法的实施等相关法律谈谈环境公益诉讼的运作。

 

       给环境法装上“钢牙”
       环境问题复杂多样,环境污染案件涉及到的当事人往往人数众多,案件本身相较复杂,举证本身颇为困难,而当事人往往基于经济或技术原因,在现实生活中无力提起诉讼,主张权利。加之在公众事件中,当事人会基于“搭便车”的心理,难以及时追究加害人的责任。而环境公益诉讼,是指个人、组织或者有权机关作为原告,以损害国家、社会或者不特定多数人利益(公益)的行为对象,以制止损害公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的,向法院提出的特殊诉讼活动。如此,公益诉讼便成为环境法的“牙齿”,在最大限度上追究环境违法行为:当环境行政机关怠于职守,造成环境污染行为时,个人、组织、机关可以通过环境行政诉讼要求法院责令环境行政机关改正,甚至赔偿,由此督促环境行政机关依法维护环境;当企业出现环境违法行为时,个人、组织、机关可以通过法院判决,责令企业停止侵害,承担赔偿等民事责任。因此,环境公益诉讼便解决了现实生活中“有侵害,无责任”、“有危害,无诉讼”的现象,弥补了原告缺位现象,使环境法装上了“公益诉讼”的“钢牙”,确保了环境法的实施。

 

       环境公益诉讼的法律依据
       环境公益诉讼在我国,不能说存在立法空白。2013年1月1日开始实施的《中华人民共和国民事诉讼法》修正案第57条如前所述,就明确规定了环境民事公益诉讼。此前的相关法律、法规及司法解释亦有些并不明确,但通过法律解释学的运用,也是可以作为环境公益诉讼制度的法律依据的:
       《中华人民共和国环境保护法》第6条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。若将“控告”进行广义解释,也可包括“起诉”。
       《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定,破坏海洋环境并给国家造成损失的,由有关部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。上述规定,可以理解为是环境民事公益诉讼的一种。
       最高司法机关的意见及司法解释。国家环保总局2005年在起草关于环保工作决定过程中,曾经专门征求最高人民检察院的意见。最高人民检察院2005年8月5日回复指出:“近年来,环境污染致害事件呈现上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制,因行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形,无法通过诉讼途径解决,因此,建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”该回复就建立环境公诉制度建议:“通过修改、完善相关法律,国家建立环境民事、行政公诉制度,明确民事、行政公诉的相应程序。”
       2000年最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第13条的规定,如果公民、法人或者其他组织“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任”,行政机关未履行职责的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。
       上述最高司法机关的意见及司法解释,通过法律解释学的运用,都可以解释为环境公益诉讼的法律依据。
       现实生活是变动不居的,而法律条文具有抽象性与规范性的特质,因此,在法律适用过程中,十分讲究法律解释学的运用。因此,在过去的若干年内,全国的一些法院也因此受理了一些环境公益诉讼的案件:有检察机关提起的环境民事公益诉讼或环境行政公益诉讼案件;有环保组织提起的环境公益诉讼案件;甚至也有个人提起的环境公益诉讼案件。但是,客观存在的我国环境公益诉讼制度中的原告资格、起诉条件、公益诉讼类型、公益诉讼程序等都缺乏明确规定,导致各地的环境公益诉讼并不规范和案件偏少等问题。所以,这些关系到环境公益诉讼运行的具体内容还有待相关立法进一步完善。

 

       环境公益诉讼制度的完善
       环境公益诉讼制度完善,我们可以通过继续完善《行政诉讼法》,来规定环境行政机关公益诉讼制度,使其与环境民事公益诉讼制度一起,成为环境公益诉讼的两个重要载体;同时,通过修改包括《环境保护法》在内的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境类法律进行规定;亦或是通过最高院的司法解释规定之。
       关于原告资格。除了作为侵权行为人的单位(组织或企业)、个人外的公民个人、组织或法律规定的机关等一切与本案无直接利害关系的主体都具有提起环境公益诉讼的资格。如此,可使个人、组织或有关机关形成代表公益诉讼的竞争机制。因此,在专门的环境法律修改中,应该将环境公益诉讼的资格放宽至公民个人,而且应强调“与本案无直接利害关系的”即可提起公益诉讼。
       关于起诉条件。环境公益诉讼机制之设置,其主要目的在于督促侵权行为人或行政机关采取保护环境的行为,因此,在起诉条件中可设置:原告应在书面通知方式告知侵权行为人或行政机关,描述侵权事实与公益诉讼的明确意图后,而侵权行为人或行政机关在一定期限内置之不理时,原告才能提起公益诉讼。
       关于公益诉讼的程序。相关法律还应进一步规定公益诉讼的起诉、受理、裁决等相关程序,使公益诉讼可以顺利进行。
       总之,一方面,通过法律修改,出台司法解释来进一步规范环境公益诉讼,另一方面,通过对现有法律的运用,开展环境公益诉讼,共同推动中国环境公益诉讼机制的完善,从而在根本上阻却环境污染,解决生态危机,美丽中国才可能实现。
       (作者系上海财经大学法学院院长、中国环境资源法学研究会副会长)

       (来源:上海法治报 2013年2月20日  第B07版)

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