郑少华《司改应确立裁决与调解分离机制》

       由于历史及长期以来的观念原因,在我国的司法实践中,裁决与调解密不可分,而且在相当长的时间内,法院在裁判中以调解为先,成为理论界与实务界的主流思想。调解与裁决不分离带来不少弊端。首当其冲的问题是司法效率降低,同时,这也减损了司法公正,损害了民众对司法的信任,并有违于现代社会的分工。此次司法改革明确,法官助理基本职责包括进行调解等。应借此时机,建立裁决与调解分离机制,健全与完善多元纠纷解决机制,充分发挥判决的主导性作用。

       司法改革是党的十八届三中全会所确立的重大改革事项。而且现已确立包括上海在内的六个省市进行司改试点。上海司法改革试点方案业已公布,进入了操作阶段。

       在解读上海司改试点方案与观察司改进行的过程中,笔者认为有一个重要而且关键的问题,在方案的设计与前期试点时有所疏忽:裁决与调解分离机制的建立。

 

裁决与调解不分离的成因

       在我国的司法实践中,裁决与调解曾经长期密不可分。而且在相当长的时间内,法院在裁判中以调解为优先,成为理论界与实务界的主流思想。因此,几乎很少反思在法院裁判中调解与裁决不分离所带来的弊害。之所以形成法院在裁判、特别是民事裁判中,调解优位的思维定势。其主要原           因在于:

       其一,将当事人双方的纠纷视为人民内部矛盾,既然是人民内部矛盾,就完全可以进行调解,实现结案事了的结局;

       其二,发轫于根据地时代的司法,存在着人少案多,从业者(法官)文化素质与司法技能偏低的客观情况,加之民众普遍对现代司法运作的陌生感,不少民众对于“打官司”的认知来源于中国古代戏曲文化。

因此,以调解为主的司法构建模式形成,既较好地契合当时的社会客观情形,又符合广大民众对司法的认知心理;

       其三,暴风骤雨式的大规模社会变革(革命),对旧法采取了“休克疗法”,突然废除了旧法传统,而革命的法制传统在“一夜间”无从建立,尚待时日,在此背景下,采取调解为主的司法构造模式一方面可以迎合老百姓需求,另一方面也为建立新政权“自己的”法制传统赢得“时日”。

由此,因为路径依赖,以调解为主的司法模式便演变成新的法制传统的基因。

       其四,革命之后建立的新政权,摧毁了中国社会原有的秩序,在中国民间社会长期扮演调解者的组织(民间长老)不复存在,而调解的功能只能转由司法机关来承担。

 

       裁决与调解不分离的弊害

       而当革命任务完成,建设的任务开始出现,国家与社会的生活开始日益丰富。这种因陋就简的司法构造模式开始日益凸显它的弊害:

       第一,降低了司法效率。任何资源都是有限的,司法资源也不例外。当法院以调解优先为导向时,势必将一些由其他社会组织可以调解的案件都吸引到法院,导致近十年来法院,特别是中国东南沿海的法院,处于“诉讼大爆炸时代”。而且,法院追求调解率的倾向,又人为加重了承办法官的工作压力,导致当事人“缠诉”和机会主义。由此,法院资源得不到有效配置,司法效率降低。

       第二,减损了司法公正。司法的特质在于其中立性与被动性。若规定法官应以调解为先的话,就可能出现法官为了追求调解率,以其判决作为威慑力,强迫当事人服从调解,从而减损了司法的公正性。

       第三,损害了司法信任。司法作为社会公平的最后一道防线,作为最权威的定纷止争的手段,必须获得公众的信任。而以调解为先的司法构造模式是难以取信于民的,若追求调解率,且将调解职能与裁决职能合并履行,则更会使当事人对司法的中立性与权威性生疑。

       第四,有违现代社会的分工。现代社会是一个高度分工的社会,其效率与理性皆建立在高度分工的基础上。法院在现代社会中的基本定位就在于以其被动性与中立性进行定纷止争,从而成为定纷止争的多元解决机制中的最后也是最权威的手段。若将判决与调解只能都交由法院,一则使司法机关在现代社会中没有清晰的定位,二则使司法机关在多元纠纷解决机制中无法超然成为最权威的手段。

 

       裁决与调解分离机制的构建

       在上海司法改革试点方案中,实行法官员额制。法官、辅助人员,行政人员占比分别为33%、52%、15%;审判辅助人员中法官助理、书记员、司法警察的比例暂定26%、16%、10%左右; 并明确法官助理基本职责包括进行调解等。笔者认为,应借此时机,建立裁决与调解分离机制:

       首先,应健全与完善多元纠纷解决机制。在现代社会中,定纷止争的方式应该是多元的,包括和解、调解、仲裁与司法判决等。因此,应该健全与完善多元纠纷解决机制。鼓励与支持相关社会组织(机构)充分发挥和解、调解、仲裁的职能。惟有如此,才能以最为效率的方式进行定纷止争,才能让法院在多元纠纷解决机制中更好地发挥判决的功能。

       其次,应进一步明确法官助理的基本职责是调解。在司法改革中,应进一步明确法官助理的基本职责为调解,而法官将不再主持调解。如此,则建立了调解与裁决分离机制,即法官的职责就在于裁判,并不以追求调解率为目标。而且,法官将不具备以判决之力来迫使当事人接受调解的动因。

       另外,法官助理在一段时间(担任法官助理期间)里,通过调解工作熟悉法律,掌握调解技巧。在司法试点过程,亦可以开始探索建立调解官制度,即将法官与调解管分类,调解官作为审判辅助人员的一类,专职调解,将裁决与调解职能彻底分离。

       最后,是充分发挥判决的主导性作用。在定纷止争中,判决的主导性作用主要体现在:其一,判决具有引领性作用,即引领同类案件的和解、调解、乃至仲裁; 其二,判决是定纷止争的最后手段。通过确定判决的权威性,逐渐取消涉诉信访。

       (作者系上海财经大学法学院院长、博士生导师)

       来源:上海法治报   2014-10-8

上海市杨浦区国定路777号上海财经大学法学院     版权所有:上海财经大学法学院